Dans les manchettes | Espace | Pierre-Olivier Strini | Expropriation: comprendre les enjeux et le calcul de l’indemnité

Article paru initialement dans le magazine Espace Montréal.

Pierre-Olivier Strini
Conseiller Principal

En 2011, les municipalités de la Communauté métropolitaine de Montréal (« CMM ») ont adopté un Plan métropolitain d’aménagement et de développement du Grand Montréal (« PMAD ») dont les grandes orientations environnementales prévoient comme objectif d’atteindre 17 % de superficie d’aires protégées sur le territoire de la CMM. Puisque le PMAD prévoit aussi la préservation de la zone agricole de la CMM, cela a conduit dans certains cas les municipalités de la CMM à changer le zonage de terrains constructibles détenus par des promoteurs immobiliers en zones protégées.

En novembre 2019, la CMM a publiquement réclamé au Gouvernement du Québec une modification de la Loi sur l’expropriation afin d’obtenir une révision du mode de calcul de l’indemnité d’expropriation « sur la base d’une juste valeur marchande raisonnable » [1].

Que les changements de zonage soient liés aux zones protégées ou non, ils sont la source de litiges entre les municipalités et les propriétaires ou locataires, concernant leur droit à des indemnités et le montant de ces indemnités dont le calcul requiert les services d’experts en évaluation immobilière et en quantification de dommages.

Les municipalités se trouvent ainsi confrontées aux importantes conséquences financières de leurs décisions de changement de zonage.

Les enjeux particuliers de l’expropriation:

Les motifs qui amènent les municipalités à opérer des modifications au règlement de zonage sont multiples et tous ne conduisent pas nécessairement à une expropriation. L’expropriation n’intervient que si les changements décidés par la municipalité conduisent à priver le propriétaire immobilier de son droit de propriété.

Cependant, si du fait du pouvoir de zonage d’une municipalité, un propriétaire immobilier est effectivement privé de son droit de propriété, ou de tout usage de son bien, et que la municipalité ne procède pas à une expropriation, ni au versement d’une indemnité, le propriétaire immobilier peut obtenir des tribunaux la reconnaissance d’une expropriation déguisée et des indemnités en conséquence.

Les expropriations peuvent être le fait d’autres expropriants que les municipalités locales tels que le Gouvernement, les municipalités régionales de comté (« MRC »), etc. Néanmoins, ce sont avant tout la nature du bien exproprié, les caractéristiques de l’exproprié et ses projets pour le bien exproprié qui auront une influence sur calcul de l’indemnité d’expropriation.

Lorsque l’exproprié est un promoteur, il est fréquent qu’il soit à la fois le promoteur foncier et immobilier, et parfois aussi le contracteur en charge de la construction. Certains promoteurs vont conserver dans leurs actifs tout ou partie du projet immobilier construit pour l’exploiter. Ainsi, pour un même terrain, dépendamment du rôle du promoteur exproprié, l’indemnité qu’il sera en droit de réclamer ne sera pas la même.

Si l’exproprié souhaite contester le droit d’expropriation de l’expropriant il devra le faire devant la Cour supérieure du Québec[2]. S’il n’y a pas d’entente sur le montant de l’indemnité, celle-ci sera fixée par le Tribunal administratif du Québec, qui a compétence en vertu de la Loi sur l’expropriation.

L’indemnité d’expropriation:

L’indemnité d’expropriation est composée de « l’indemnité principale » et de « l’indemnité accessoire ». L’indemnité à laquelle a droit un propriétaire immobilier doit compenser le dommage subit de telle sorte à replacer l’exproprié dans la situation où il se trouvait avant l’expropriation.

L’indemnité principale est l’indemnité qui correspond à la valeur du bien exproprié. La jurisprudence établit que pour la détermination de l’indemnité principale il faut prendre en compte la valeur au propriétaire du bien et non sa valeur marchande. La valeur au propriétaire désigne la valeur spéciale que le bien exproprié a pour son propriétaire compte tenu des caractéristiques propres à ce dernier. À titre d’exemple, si un propriétaire immobilier détient un ensemble de terrains et qu’un de ces terrains permet un accès pratique aux autres terrains pour leur développement ou leur usage, en cas d’expropriation de ce terrain, sa valeur au propriétaire sera supérieure à sa valeur marchande en raison de la valeur spéciale pour le propriétaire que lui confère son emplacement.

Le calcul d’une indemnité principale relève de la compétence d’un évaluateur immobilier, et repose sur un principe fondamental selon lequel l’évaluation immobilière doit être réalisée sur la base de l’usage « le meilleur et le plus profitable ». Une fois cet usage déterminé, il existe plusieurs méthodes pour calculer l’indemnité immobilière correspondante, notamment la méthode de comparaison, la méthode du lotissement, la méthode du coût, etc.

L’indemnité accessoire concerne l’indemnisation des préjudices subis en lien direct avec l’expropriation, tels que les coûts et frais liés à l’expropriation, les pertes de profits, etc.

Les caractéristiques uniques  des promoteurs immobiliers ont donc des conséquences importantes sur la détermination de l’indemnité d’expropriation, notamment :

• La complexité accrue du calcul de la valeur au propriétaire;
• La plus grande complexité du calcul des indemnités accessoires;
• L’impact des délais de paiement de l’indemnité d’expropriation qui pourraient résulter de la durée des procédures;
• L’importance des montants en jeu.

Les enjeux et défis de la quantification des pertes de profits

Dans le cadre de l’expropriation d’un promoteur immobilier, la quantification des pertes de profits donne parfois lieu à une indemnité accessoire qui peut aisément dépasser le montant de l’indemnité principale.

Les projections financières de pertes de profits

La quantification des pertes de profits doit faire l’objet de projections financières qui visent à déterminer le montant des flux monétaires susceptibles d’être générés par le projet, n’eût été l’expropriation. Elles doivent être réalisées sur la base d’hypothèses qui reflètent à la fois les caractéristiques spécifiques du promoteur exproprié, et celles du projet de développement selon le calendrier initialement prévu pour sa réalisation.

Le degré d’avancement du projet doit être suffisant pour que l’évaluateur immobilier puisse juger de la faisabilité du projet et déterminer si les nombreuses hypothèses sous-jacentes aux projections financières sont pertinentes.

D’autres experts, tels qu’un juricomptable ou un expert en évaluation d’entreprise, peuvent être nécessaires pour évaluer la capacité financière du promoteur à réaliser le projet. L’expert devra aussi calculer la valeur actualisée des pertes de profits liées au projet selon un taux qui reflète les risques spécifiques du promoteur et du projet.

Actualisation et capitalisation des pertes de profits

Le taux d’actualisation ou de capitalisation reflète à la fois la valeur temporelle de l’argent et les risques spécifiques associés à la concrétisation des flux monétaires projetés. Ils ont une grande influence sur le calcul du montant des indemnités. En conséquence, le calendrier des évènements et l’évaluation des risques associés au promoteur et au projet sont des aspects importants dans le calcul des indemnités.

Or, les flux monétaires d’un projet de développement immobilier s’étalent sur plusieurs années et varient considérablement durant la vie du projet. Au début du projet, les coûts de développement et de construction des infrastructures génèrent des flux de trésorerie nets négatifs, tandis qu’une fois la phase de construction terminée, les flux de trésorerie sont largement positifs pendant la période de commercialisation ou d’exploitation.

La loi ne prévoit pas la date à laquelle l’indemnité d’expropriation doit être considérée, le Tribunal peut donc la fixer à la date de prise de possession par l’expropriante (« ex ante »), ou à la date du procès (« ex post »).

Dans l’approche ex ante, les pertes de profits futures seront actualisées à la date de prise de possession pour tenir compte du fait que l’exproprié va recevoir l’indemnité à une date antérieure à la date à laquelle les profits auraient été normalement réalisés.

Dans l’approche ex post, les pertes de profits postérieures à la date du procès seront actualisées à la date du procès, tandis que les pertes de profits pour la période entre la date de prise de possession et la date du procès ne seront pas actualisées. Cependant, les pertes de profits pour cette période donnent droit à une compensation du fait que le demandeur n’a pas pu disposer de ces profits entre la date d’expropriation et la date du procès. La forme que devrait prendre cette compensation peut faire débat : devrait-on capitaliser les pertes de profits passées ou calculer un intérêt légal avec l’indemnité additionnelle?

Cet aspect peut être très important, car l’intérêt légal n’est pas capitalisé, de sorte que même si les pertes de profits passées sont capitalisées à un taux inférieur aux taux légaux, dépendamment du temps qui s’est écoulé entre la date de prise de possession et la date du procès, le montant des pertes de profits capitalisées pourrait dépasser le montant des pertes de profits plus les intérêts.

Par ailleurs, pour envisager d’utiliser la méthode du taux de capitalisation, l’exproprié devrait être en mesure de prouver qu’il a y une forte probabilité qu’il ait été capable de générer le rendement correspondant au taux de capitalisation pendant la période concernée. Bien souvent le rendement espéré sur les profits réinvestis est au mieux spéculatif et ne justifie donc pas une capitalisation de ces profits.

Une fois l’indemnité fixée, l’intérêt légal est applicable au montant de l’indemnité d’expropriation pour la période allant de la date du jugement à la date de paiement de l’indemnité.

Les implications fiscales de la perception d’une indemnité d’expropriation varient selon que l’on considère l’indemnité principale ou l’indemnité accessoire. L’indemnité pourrait faire l’objet d’une imposition comme gain en capital, duquel seuls 50% sont imposables, avec la possibilité d’une imposition différée sous certaines conditions, ou comme un revenu normal (revenu d’entreprise ou revenu d’investissement).

Conclusion

L’importance des enjeux financiers et les perceptions divergentes quant à la raisonnabilité des hypothèses utilisées pour le calcul de l’indemnité d’expropriation d’un promoteur immobilier sont source de frustration tant pour les corps expropriants que pour les propriétaires expropriés.

Le calcul de l’indemnité principale, et plus encore de l’indemnité accessoire, repose sur de nombreuses hypothèses qui ont une influence prépondérante sur le montant final de l’indemnité d’expropriation. Dans ce contexte, il semble que le calcul des pertes de profits incluses dans l’indemnité accessoire soit le plus susceptible de faire l’objet de divergences d’opinions propres à influencer significativement le montant des indemnités d’expropriation.

À long terme, il est difficile de prévoir quelle orientation prendra le développement immobilier, mais une chose est certaine, la superficie du Québec ne changera pas, et comme les superficies consacrées aux aires protégées et à l’agriculture ne devraient pas diminuer et que les municipalités souhaitent acquérir des terrains pour le développement de logements sociaux, il est peu probable que la problématique de l’expropriation des propriétaires immobiliers disparaisse.

[1] Communiqué de la CMM, Protection des milieux naturels : la CMM demande de nouveaux pouvoirs pour atteindre les objectifs du PMAD, 22 novembre 2019.

[2] Article 44 de la Loi sur l’expropriation